В земельных спорах интерес граждан должен преобладать над государственными нуждами. «Литер» неоднократно повествовал о различных спорах, проблемах, происходящих в сфере развития земельных отношений в Казахстане. Для нашего общества это, пожалуй, один из важнейших вопросов.
В земельных спорах интерес граждан должен преобладать над государственными нуждами.
«Литер» неоднократно повествовал о различных спорах, проблемах, происходящих в сфере развития земельных отношений в Казахстане. Для нашего общества это, пожалуй, один из важнейших вопросов.
Даже сейчас бывают случаи, когда из-за земли происходят трагедии, проливается кровь. В Казахстане проблемы земельных отношений решаются поэтапно. Однако до сих пор существующие законы не решают целый список проблем. Асылбек Кожахметов считает, у нас отсутствуют публично-прозрачные механизмы наделения и перераспределения земель, нет правового понятия земельного спора, не прояснены понятия субъекта и объекта, предмета и содержания земельно-правового спора. А интересы государства преобладают над интересами частных собственников.
«Литер» неоднократно писал о событиях в «Шаныраке» и освещал другие, менее драматичные и острые споры, вытекающие из земельных правоотношений. Стремление людей отстоять свой клочок земли порой доходит до трагедий. Население нуждается в том, чтобы реализовать свое право на земельный участок в рамках существующего закона. Однако, как показывает практика судебных решений, если в ближайшее время казахстанское земельное законодательство не будет доработано, если земельные вопросы не будут решаться цивилизованным путем, то страна станет заложницей неправовых методов решения подобных проблем. О том, какие изменения должно претерпеть казахстанское законодательство в области земельных отношений, рассказал председатель Республиканского общественного объединения «Шанырак», член комиссии НДП «Нур Отан» по контролю за использованием государственных средств, заместитель председателя общественного совета по рассмотрению и разрешению социальных конфликтов при алматинском филиале НДП «Нур Отан» Асылбек Кожахметов.
За последние годы многое в данной сфере изменилось в лучшую сторону. Так, был принят Земельный кодекс, с появлением которого выявилась настоятельная потребность в том, чтобы привести земельное законодательство к единому знаменателю. Также приняты поправки в действующее законодательство РК, в том числе в Гражданский, Земельный кодексы и другие законы. Урегулирован вопрос о сроках, когда к собственнику земельного участка могут обращаться с иском о принудительном изъятии земельного участка.
Однако принятые меры не позволяют при решении спорных вопросов учитывать интересы граждан в должном объеме. Имеющихся минусов гораздо больше, чем плюсов. Например, до сих пор существуют проблемы с более или менее внятным толкованием основополагающих понятий земельного законодательства. В Казахстане нет правового понятия земельного спора, не прояснены понятия субъекта и объекта, предмета и содержания земельно-правового спора, не существует четкой классификации земельных споров. Кроме того, казахстанское земельное законодательство само по себе обладает слабой социальной направленностью и не снимает проблему социальной напряженности, отсутствуют публично-прозрачные механизмы наделения и перераспределения земель.
Причем, говоря о специфике разрешения земельных споров в Республике Казахстан, следует отметить, что серьезные научные исследования по данной тематике по-прежнему можно пересчитать на пальцах одной руки. Остается лишь надеяться, что в ближайшее время тенденции изменятся и у нас появится больше экспертов в данной области.
Столкновение публичного и частного – не в пользу последнего
К сожалению, анализ подавляющего большинства судебных споров, касающихся изъятия земельных участков для государственных нужд, не позволяет сделать вывод о том, что интересы частных собственников приоритетны перед интересами государства. Хотя Казахстан в своей Конституции провозгласил себя «демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы», борьба граждан за собственные земельные участки в судах пока заканчивается с разгромным счетом в пользу государства. И это притом что в соответствии со статьей 6 Конституции «в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность».
Сравнительно недавно глава государства Нурсултан Назарбаев в своем послании народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире», определяя важнейшие направления внутренней и внешней политики нашего государства, сделал специальный акцент на необходимости всемерного укрепления института частной собственности. При этом он подчеркнул, что развитие правовой базы и правоприменительной практики в этой области относится к числу первоочередных задач.
В свою очередь, Республиканское общественное объединение «Шанырак», занимаясь проблемами защиты прав населения в земельных и жилищных конфликтах, часто сталкивается со спорами о принудительном отчуждении земельных участков для государственных нужд. И чаще всего суд в подобных процессах принимает сторону государства – например, при определении оснований для изъятия земельного участка.
В идеале понятие «государственная нужда» в таких случаях должно быть четко очерчено и ограничено. Это значит, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно лишь при обязательном одновременном соблюдении всех трех условий: во-первых, для государственных нужд; во-вторых, в исключительных случаях, предусмотренных законами; в-третьих, при условии равноценного его возмещения.
Согласно Земельному кодексу (ст. 84, п. 2), основанием для изъятия земельной собственности являются: международное обязательство, предоставление земель для нужд обороны, особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, создание и функционирование специальных экономических зон, обнаружение и разработка месторождения полезных ископаемых (кроме общераспространенных), строительство дорог, линий электропередачи, линий связи, магистральных трубопроводов, инженерно-коммуникационных сетей общего пользования населенных пунктов, а также других объектов, имеющих государственное значение, снос аварийного и ветхого жилья, грозящего обвалом (обрушением), исполнение генеральных планов населенных пунктов в части строительства объектов, подпадающих под перечень исключительных случаев, установленных статьей 84 ЗК РК, а также строительства объектов, предусмотренных государственными и региональными программами, и инвестиционных проектов, обеспечивающих государственные интересы и достижение общественно значимых целей.
Причем законами Республики Казахстан могут предусматриваться и другие основания, кроме указанных в Земельном кодексе. Таким образом, перечень оснований изъятия не носит исчерпывающего характера. В то время как очевидно, что потребности государства должны быть четко установлены в исчерпывающем легальном перечне. И к сожалению, приходится констатировать, что во главе Земельного кодекса РК стоят по-прежнему публичные интересы.
Чтобы не быть голословными, приведем следующий пример: из семи исков, инициированных РОО «Шанырак» в 2008 году об отмене постановлений об изъятии земельных участков для государственных нужд, по всем искам было отказано.
Еще одним подтверждением высказанной мысли является судебное решение по одному из споров, инициированных РОО «Шанырак», когда истцу, собственнику земли, было отказано в отмене постановления акимата, согласно которому у него отчуждали земельный участок. Причем, по информации истца, изъятие на самом деле было произведено в интересах частной компании, а не для государственных нужд. В качестве доказательства был приведен тот факт, что строительство новых объектов на отчуждаемых землях финансировало некое ТОО. Однако суд решил иначе. А заключение академика, профессора М. К. Сулейменова, составленное по запросу РОО «Шанырак», согласно которому под инвестиционными проектами, обеспечивающими государственные интересы, необходимо понимать проекты, финансируемые бюджетом, суд признал личным мнением, не носящим законодательного характера.
В этой связи следует заметить, что ни гражданское, ни земельное законодательство Казахстана не раскрывает понятие государственных нужд применительно к возможности изъятия земельного участка у собственника или землепользователя.
Зарубежная практика
Прекращение частной собственности в общеполезных целях (экспроприация) – явление, свойственное всем современным правовым системам. За рубежом критерий, позволяющий изъять имущество у частного собственника для публичного использования, носит название общественной пользы (public use).
К примеру, Европейский суд по правам человека признает изъятие имущества у частного собственника в интересах общества, указывая, что «само понятие «в интересах общества» имеет широкое значение». Исключением признаются лишь случаи, когда «оценка законодателя явно лишена разумных оснований». Понятие «общественной пользы» становится, таким образом, чрезвычайно неопределенным, и данному критерию могут соответствовать случаи экспроприации «в рамках законной социальной, экономической и другой политики... даже если все общество в целом не получает прямого доступа к пользованию переданной собственностью». Такое положение дел, по мнению Н. П. Кабытова, может привести к чрезмерному ограничению интересов земельных собственников, даже при соблюдении таких принципов экспроприации, как надлежащая юридическая процедура и справедливая компенсация.
Государственные нужды или обыкновенное рейдерство?
Занимаясь поиском решения земельных споров, которое отвечало бы не только государственным, но и частным интересам, нельзя забывать о важности этой проблемы именно для Казахстана. Еще сто лет назад знаменитый общественный деятель и историк Мухаметжан Тынышпаев так охарактеризовал земельный вопрос в степи: «Земельный вопрос у казахов – безусловно, самый важный. При дальнейшем отбирании земель и пренебрежении к их интересам уже нельзя будет ручаться за спокойствие. Глухой ропот становится все слышнее и слышнее, и уже местами переходит в открытое волнение». Просто поразительно, как актуальны его оценки для текущего дня, когда под видом государственных нужд происходит банальное перераспределение земель, а интересы отдельного человека и столетие спустя не ставятся во главу угла!
Конечно, учитывая, что в функции государства входит обеспечение достойной общественной жизни его народа, государственный интерес можно усмотреть и в строительстве жилого микрорайона, и в отведении участка под застройку социально значимых производств и т.п. Публичные нужды обосновываются в этих случаях реализацией жилищной политики, благоустройством поселений, инвестиционной деятельностью и т.п. При этом публичный интерес формализуется в таком основании изъятия участка, как застройка в соответствии с планом развития города или иного поселения.
В то же время вызывает сомнения обоснование публичного интереса при строительстве на изъятых участках, принадлежащих частным лицам, многоквартирных жилых домов. Даже если и обнаруживается какое-либо присутствие в описанных ситуациях публичного интереса, то он не является первостепенным, поскольку на первый план выходит интерес частных лиц, которые получат изъятые у прежних собственников земельные участки. Тем самым создается вполне реальная угроза превращения института изъятия земельного участка для государственных нужд в инструмент перераспределения земель между частными лицами, что не отвечает целям данного института и поэтому недопустимо.
Известный правозащитник Василий Резван отмечает, что акиматы и маслихаты принимают акты в интересах, как принято сейчас говорить, рейдерства, т.е. отнятия собственности для передачи ее другим лицам с помощью государственных органов. Такой нескончаемый конвейер, невзирая на Конституцию страны, предоставил возможность изымать собственность для мифических государственных надобностей, а на деле – ради интересов крупного строительного бизнеса, чьи доходы сопоставимы с нелегальным оборотом оружия, наркотиков, торговлей людьми, пиратством в интеллектуальной сфере и т.д. и т.п.
Косвенным подтверждением мнения правозащитника является, по нашему мнению, негласно существующая в судах Казахстана презумпция публичных интересов в виде государственных интересов и общественно значимых целей в использовании изымаемых участков, что является нарушением гарантий прав собственников. Думается, что, наоборот, государственный орган, принимающий решение об изъятии земельного участка, должен обосновать его использование для государственных надобностей. В противном случае интересы частного лица не будут гарантированы.
Выводы и предложения
Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод, что нормы Земельного кодекса не гарантируют защиту интересов частных собственников. А именно: отсутствует легальное закрепление понятия государственных нужд; перечень случаев принудительного отчуждения земельных участков в связи с государственными нуждами не является исчерпывающим; отсутствуют критерии определения государственного интереса и общественно значимых целей при изъятии земельного участка у частного собственника для государственных нужд; в процессуальном плане собственник, лишающийся своего земельного участка, для защиты своих прав на него поставлен в условия необходимости доказывания факта отсутствия государственных нужд.
В этой связи считаем необходимым дополнить ст. 84 Земельного кодекса РК пунктом следующего содержания: «Государственный орган, принимающий решение об изъятии земельного участка, должен обосновать его использование для государственных нужд. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств республиканского бюджета потребности Республики Казахстан, необходимые для осуществления функций и полномочий Республики Казахстан (в том числе для реализации республиканских, региональных, международных и межгосударственных целевых программ с участием Республики Казахстан)».
Включение данного пункта в ЗК РК считаем обязательным, поскольку перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных нужд не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься дополнительные основания путем принятия законов РК.
Кроме того, Верховный суд РК в Нормативном постановлении от 25 декабря 2006 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об изъятии земельных участков для государственных надобностей» должен четко разъяснить критерии определения государственного интереса и общественно значимых целей при изъятии земельного участка у частного собственника для государственных нужд. Да и само название нормативного постановления выглядит несколько устаревшим, ввиду наличия термина «государственные надобности», не соответствующего термину «государственная нужда», используемому Земельным кодексом и Конституцией РК.
В заключение стоит отметить, что в настоящее время уже сложилась достаточная законодательная база для единообразного решения вопросов, связанных с принудительным отчуждением земельных участков для государственных нужд. Вместе с тем высказанные предложения по внесению некоторых изменений и дополнений в земельное законодательство РК позволят гарантировать защиту экономических прав и свобод частных собственников при разрешении судебных споров по данной категории дел и цивилизованного решения проблем в данной сфере.
14.05.2010
www.liter.kz